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Geschichte der Staatsverschuldung: Kredite für die öffentliche Hand

History and Politics. Der Audio Podcast der Körber-Stiftung

Thema dieser Folge:
Geschichte der Staatsverschuldung: Kredite für die öffentliche Hand. Ein Gespräch über die Geschichte und Auswirkungen von Staatsverschuldungen.


Mit der Historikerin Stefanie Middendorf

Hallo und herzlich willkommen! Dies ist eine neue Folge von History and Politics, dem Podcast der Körber-Stiftung zu Geschichte und Politik. Wie jedes Mal sprechen wir auch heute mit einem Gast über ein aktuelles politisches oder gesellschaftliches Thema. Und fragen, wie uns die Vergangenheit dabei helfen kann, die Gegenwart besser zu verstehen. Ich bin Gabriele Woidelko und freue mich, dass Sie bei uns reinhören.

In dieser Folge geht es darum, unter welchen Bedingungen Staaten damit begonnen haben, sich zu verschulden und wie sich diese Verschuldung auf Politik auswirkte und die Gesellschaft prägte. Wann also hat das angefangen mit den Staatsschulden? Inwiefern haben Kriege und der Nationalstaat selbst zur Praxis öffentlicher Verschuldung beigetragen? Und was genau hat es vor diesem Hintergrund auf sich mit dem aktuellen Corona-Hilfspaket der Europäischen Union, zu dem auch die Bereitschaft gehört, gemeinsam Schulden zu machen?

Darüber hat meine Kollegin Christine Strotmann aus unserem Bereich Geschichte und Politik mit der Historikerin Stefanie Middendorf gesprochen. Professorin Stefanie Middendorf ist am Leibniz-Zentrum für Zeithistorische Forschung in Potsdam assoziiert und leitet das DFG-Netzwerk »Schulden machen«, das sich mit den Praktiken der Staatsverschuldung im 20. Jahrhundert beschäftigt.


Christine Strotmann:
Frau Middendorf, nicht erst seit der Corona-Krise sprechen wir
über Staatsverschuldung, aber in diesem Jahr ist sie natürlich besonders bei uns in Deutschland, aber natürlich auch weltweit ein Thema. Ich möchte Sie zunächst einmal bitten, historisch zu verorten, was Staatsverschuldung überhaupt ist und seit wann es sie gibt.

Stefanie Middendorf:
Das Interessante ist ja, dass Staatsverschuldung letztlich älter ist als der Staat, wie wir ihn heute kennen und mit dem wir das Thema immer verknüpfen. Staatsverschuldung ist ein uraltes Phänomen, das man theoretisch seit der Antike beobachten kann. Also der Herrscher oder die Regierung verschulden sich, um Aufgaben zu finanzieren.

Einfacher wird es vielleicht, wenn man sich vorstellt, dass es sich nicht nur um Staatsverschuldung handelt, sondern um öffentliche Verschuldung. In anderen Sprachen wird das noch deutlicher, weil wir im Englischen von ›public credit‹ oder ›public debt‹ oder im Französischen von den ›dettes publiques‹ sprechen. Es geht also eigentlich um öffentliche Aufgaben, die von der öffentlichen Hand finanziert werden sollen. Die öffentliche Hand, das kann der Zentralstaat sein oder in der Bundesrepublik die Länder und Kommunen, nimmt Kredite auf und verschuldet sich. Staatsverschuldung ist also öffentliche Verschuldung mit dem Ziel, öffentliche Aufgaben zu bezahlen.

Woher nehmen denn in der Regel Herrscher und Herrscherinnen diese Liquidität? Also wo leiht man sich dieses Geld?

Das ist auch spannend und historisch immer wieder unterschiedlich gewesen. Es fängt natürlich mit letztlich mehr oder weniger persönlichen Krediten bei einzelnen Bankiers oder bei Eliten an, denen im Austausch für das Geld dann zum Beispiel Ämter versprochen wurden. Primär ging es also nicht nur um die Rückzahlung, sondern um Einfluss oder eben Zinsen. Das entwickelte sich im Laufe der Zeit zu einem institutionellen System – einem Bankensystem – in dem Staaten Geld aufnehmen können. Sie können das von sehr unterschiedlichen Gläubigerinnen und Gläubigern tun – aber primär natürlich von Banken in Form von Krediten, aber auch über Staatsanleihen zum Beispiel. Die hat man früher, vor allem bis in das zwanzigste Jahrhundert hinein, an das Privatpublikum verkauft.

Sie und ich gewissermaßen, wir konnten Bundesschatzbriefe kaufen und in anderen Staaten ging das über deren Finanzsysteme. Also gibt es eigentlich eine ganz große Bandbreite an Gläubigerinnen und Gläubigern, die Staaten quasi anfragen können, um Geld zu bekommen. Das Interessante ist eben die historische Veränderung von einer sehr engen persönlichen Beziehung zwischen Herrschern, Staaten und ihren Geldgebern hin zu heute sehr viel stärker ›entpersönlichten‹, vielleicht anonymisierten Beziehungen, weil das System sehr viel komplizierter geworden ist.

Wie werden denn Staatsschulden in der Regel erstattet?

Das Interessante ist, dass es eine beidseitige Abhängigkeit gibt. Es ist ja nicht nur der Schuldner vom Gläubiger abhängig oder die Schuldnerin von der Gläubigerin, sondern die Abhängigkeit ist natürlich wechselseitig, weil auch die kreditgebende Seite darauf angewiesen ist, dass das Versprechen eingehalten wird. Das Versprechen kann die Rückzahlung sein. Es kann aber auch, was ich gerade erwähnt habe, der Zuwachs an Einfluss sein. Es können permanent gewährte Zinsgewinne oder Renten sein, also Dinge, bei denen es nicht eine einmalige Rückzahlung gibt, sondern einen laufenden Zuwachs an irgendwas. Das ist dann nicht darauf angelegt, dass diese Summen auf einmal zurück überwiesen werden. Wann die Schuld getilgt wird, das ist eine Sache, die nicht erst jetzt zur Diskussion steht. Schon viel früher, im 19. Jahrhundert, findet man diese Vorstellung bei Lorenz von Stein. Er sagte, dass die Tilgung eines Darlehens eigentlich die Ausnahme sei mit Blick auf die Staatsverschuldung. Es ist normal, dass die Kontinuität dieses Verhältnisses, also Versprechen und die Teilzahlungen, die damit einhergehen, die Normalität darstellen. Dass alles in einer Summe zurückkommt, ist eher die Ausnahme.

Sie hatten schon angesprochen, dass Staatsschulden häufig im Tausch mit Einfluss beglichen wurden. Das heißt, die Souveränität des Staates kann durch Staatsverschuldung verringert werden ?

Ja, aber Souveränität war etwas, das sich zeitgleich erst mit dem Konzept eines national gedachten Staates ausgebildet hat. Wenn Sie sich das früher vorstellen, haben wir erstmal etwas offenere soziale Gefüge, in denen sich dann Herrscher wie Könige und Kaiser Geld leihen und dafür Einfluss versprechen. Das ist ein unmittelbares Versprechen, Einfluss und Macht abzugeben. Heute gibt es dieses unmittelbare Versprechen natürlich nicht in dieser Form, sondern erstmal ist es das Versprechen auf Gewinn wie etwa Zinsgewinn oder andere Gewinne. Das muss nicht unmittelbar heißen, dass die Souveränität des Staates damit eingeschränkt wird, aber natürlich entstehen daraus Beziehungen, Verpflichtungen und Abhängigkeiten, denen man als ›Schuldner-Staat‹ Genüge tun muss.

Wo würden Sie das historisch ansiedeln? Und in welcher Region?

Das kann mit dem verknüpft werden, was wir den Beginn der Moderne oder auch die Sattelzeit nennen, also der Entstehung moderner Staatlichkeit und moderner Institutionen. Ein Beispiel ist die britische Staatsverschuldung im späten 17. Jahrhundert. Im Zuge der ›Glorious Revolution‹, der Durchsetzung des Parlamentarismus und der Einhegung der Macht der Krone, sei – das ist die Vorstellung, die lange die Debatte geprägt hat – ein System der soliden Staatsverschuldung geschaffen worden. Dies basierte auf demokratischer Kontrolle, auf parlamentarischer Repräsentation und auf einem engen Vertrauensverhältnis zwischen der Volksvertretung und den herrschenden Eliten.

Dieses Beispiel wird immer angeführt, wenn man über die Ausbildung einer modernen Form der Staatsverschuldung spricht und darüber, unter welchen Bedingungen diese funktionieren kann und unter welchen Bedingungen Kreditwürdigkeit legitimiert wird und vorhanden ist. Das ist vielleicht historisch der Moment, an dem das am stärksten abgebildet wird und zudem in einer Zeit der ständigen Kriege, der Epoche der Bellizität. Der Zusammenhang zwischen Kriegführung, Staatlichkeit und Staatsverschuldung ist hier ein wichtiger Punkt. Mit diesem Beispiel ist aber auch eine Vorstellung von Staatsverschuldung entstanden, die auf viele Regionen der Welt und auch auf unsere heutige Situation nur noch begrenzt passt.

Warum passt diese Vorstellung heute nicht mehr so gut zu uns oder auch anderen Weltregionen?

Ein Aspekt ist, dass im Großbritannien des 17. oder frühen 18. Jahrhunderts, wie in vielen Staaten, eine sehr viel engere Beziehung bestand zwischen denjenigen, die im Parlament zum Beispiel über Steuern entschieden und dem Staat – demjenigen, der das Geld ausgeben darf. Wenn Sie sich jetzt unsere europäische Debatte anschauen, ist es so, dass zwischen den europäischen Institutionen als Komplex, der Schulden aufnimmt, und den Bevölkerungen und Parlamenten der einzelnen Mitgliedsstaaten natürlich keine solch enge Beziehung besteht. Es gibt das Gefühl, dass heute, anders als damals vielleicht, diejenigen am Ende »die Zeche zahlen« sollen, also Geld aufbringen müssen, um Schulden zu refinanzieren, nicht diejenigen sind, die nah genug an den Entscheidungsträgern sind, die dieses Geld ausgeben. Die Debatte prägt beispielsweise stark, dass griechische, spanische oder italienische Regierungen Geld ausgeben dürfen, das der deutsche Steuerzahler und die deutsche Steuerzahlerin bereitstellt.

Das heißt, Sie sehen einen engen Zusammenhang zwischen parlamentarischer Legitimation und Schuldenaufnahme?

In Demokratien ist es gemeinhin so, dass das Parlament das Budgetrecht hat oder in einer anderen Form an der Kontrolle über die Staatsfinanzen mitwirkt. Das ist natürlich ein ganz wichtiger Punkt, wenn es um die Legitimation von Staatsschulden geht – die Möglichkeit, diese über das Parlament zu kontrollieren. Aber es gibt natürlich auch viele andere Wege, die wichtig sind, um Staatsverschuldung legitim erscheinen zu lassen. Es geht also nicht nur um das institutionelle Gefüge, sondern auch um Werte, politische Ziele und die Frage, für wen das Geld bereitgestellt wird. Aber es gibt natürlich einen engen Zusammenhang zwischen Parlamentarismus und legitimer Staatsverschuldung. Dazu gibt es seit etwa 15 Jahren die Debatte über Demokratie und Kapitalismus, die das Ganze noch verstärkt.

Denken Sie, man kann sagen, Demokratie und Sozialstaat schützen vor einem Staatsbankrott oder ist das Gegenteil der Fall?

Der Staatsbankrott kann viele Formen annehmen: Inflation, Einführung einer neuen Währung, ein Schuldenerlass, ein sogenannter ›Haircut‹, oder eine Zinsreduktion. Es gibt also verschiedene Möglichkeiten für einen zahlungsunfähigen Staat, sich abzusichern und das nach innen und außen zu legitimieren. Dafür ist natürlich eine im weitesten Sinne demokratische Gesellschaft und Ordnung wichtig, um das auch gegenüber der eigenen Bevölkerung erläutern zu können. In der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung gibt es auch die Position, dass Demokratien erst dazu führen, dass überhaupt so viele Schulden aufgenommen werden. Demokratische Partizipation, Mitbestimmung und Sozialstaat sind demnach eigentlich die Gründe dafür, dass Schulden expandieren. Wobei man mit Blick auf die Diktaturen des 20. Jahrhunderts, die DDR oder den NS-Staat, sagen kann, dass auch unter diktatorischen Bedingungen die Staatsverschuldung explodiert. Für die Entstehung von Staatsschulden würde ich also hinter diesen engen Zusammenhang mit der Demokratie ein Fragezeichen setzen; aber für die Frage, wie man die Schulden angemessen legitimiert und für die Bevölkerung berechenbar hält, sind demokratische Zusammenhänge wichtig. In Bezug auf den Sozialstaat ist vielleicht eben die Kopplung von Rechts-und Sozialstaat so wichtig, also die Verlässlichkeit der rechtlichen Institutionen und auch die Vorstellung von sozialer Gerechtigkeit. Die gerechte Verteilungswirkung von Staatsschulden ist sicherlich auch wichtig. In der derzeitigen Situation ist das Gefühl sehr stark ausgeprägt, dass nur einige Wenige von dem Prozess der zunehmenden Verschuldung profitieren und die Mehrheit eben nicht.

Für welche politischen Ziele hat man denn historisch Staaten oder die öffentliche Hand verschuldet?

Hier kommt der genannte Zusammenhang mit der Finanzierung von Kriegen ins Spiel. Man könnte sagen: der Krieg ist der Vater der Staatsverschuldung und der Nationalstaat ist vielleicht die Mutter. Die Fragen von Machtgewinn oder Machtstabilisierung sind historisch gesehen bis weit in das 20. Jahrhundert hinein die Hauptgründe für die Entstehung von Staatsschulden. Der Krieg war Motor und Katalysator für wachsenden Finanzbedarf, für wachsende Staatsverschuldung und die dafür entsprechend ausgebildeten Strukturen.

Es gibt natürlich auch andere, zivilere Ziele, die historisch immer wieder zu beobachten sind wie die Bewältigung von Krisensituationen; das können ökonomische Krisen sein, aber auch Ausnahme- und Notstandssituationen, wie die Corona-Pandemie oder Naturkatastrophen. Die Staatsverschuldung zur Bewältigung von Krisen ist sowohl historisch als auch zum Beispiel in den entsprechenden Vorgaben der europäischen Institutionen als Möglichkeit, sich finanziell beizustehen, durchaus vorgesehen.

Krieg und Notlagen sind zwei außergewöhnliche Momente, aber es gibt natürlich noch die Möglichkeit, auch normales staatliches Handeln, also zum Beispiel den Sozialstaat oder die Fürsorge für Menschen über Schulden zu finanzieren.

Ich möchte nochmal kurz zurückkommen, auf den Zusammenhang der Kriegsfinanzierung, die dann ja auch einer gewissen Eigenlogik unterliegt - oder vielleicht sagen Sie mir, ob man das so sagen kann? – Also: Der Krieg wird finanziert, innerhalb eines Landes und daraufhin hat auch jeder in diesem Land, aus verschiedensten Gründen, wiederum ein Interesse daran, diesen Krieg zu gewinnen und nicht zu beenden?

Der Krieg soll schon beendet werden, aber natürlich erfolgreich oder zumindest darf er nicht verloren werden. Die naheliegendste Variante ist dann die Mobilisierung der Bevölkerung über entsprechende Appelle wie die Kampagnen für Kriegsanleihen, die es in allen kriegführenden Staaten gab. Sowohl im Ersten Weltkrieg als auch im Zweiten Weltkrieg gab es solche Anleihen. Im deutschen Fall ist diese Erfahrung des Ersten Weltkrieges für die Geldgeberinnen und Geldgeber sehr schlecht ausgegangen, weil durch die Inflation nach dem Krieg viele ihre Einlagen verloren haben. Die Anleihen wurden mit der Inflation entwertet und diese Erfahrung ist ganz wichtig für die deutsche Seite. Wir sehen also wieder diesen engen Zusammenhang mit der eigenen Bevölkerung des Krieg führenden Staates, der durch den Krieg sozusagen finanziell nochmal vertieft wird.

Im Zweiten Weltkrieg ist es dann unter der Ägide des Nationalsozialismus nochmal etwas anders gelaufen. Nichtsdestotrotz ist natürlich auch die externe Verschuldung, also die Verschuldung bei ausländischen Geldgeberinnen und Geldgebern, eine ganz wichtige Facette der Diskussion und die macht auch nochmal einen großen Unterschied.

Was ist denn der große Unterschied, wenn sich ein Staat im Ausland Geld leiht?

Den wichtigsten Unterschied habe ich gerade schon angedeutet: Wenn Staaten sich bei ihrer eigenen Bevölkerung Geld leihen, können sie über Maßnahmen wie die Erhöhung von Steuern oder über Geldentwertung, also Inflation, dieses Schuldverhältnis mehr oder weniger autonom bestimmen. Es gibt eine unmittelbare Möglichkeit, wenn man das Geld nicht zurückzahlen kann oder möchte, die eigene Bevölkerung zu enteignen oder zumindest die Zinszahlung zu entwerten. Oder man kann es sich durch Steuern bei der eigenen Bevölkerung wiederholen. Wenn sich ein Staat im Ausland verschuldet, ist dieser Machtzugriff nicht so unmittelbar gegeben. Das Verhältnis ist sehr viel komplizierter und gleichzeitig nährt es die Vorstellung, dass ausländische Institutionen und Akteure mit ihrer Verfügungsmacht über die Kredite gewissermaßen in die nationale Politik hineinregieren. Es gibt also sowohl politisch und ökonomisch einen Unterschied als auch was die Machtposition des Staates betrifft.

Also trägt internationale Verschuldung ein Stück weit zur Stabilisierung bei, weil fremde Volkswirtschaften Interesse an der Stabilität in einem Land haben oder ist es eher das Gegenteil, weil es destabilisierend wirkt, wenn international Schulden aufgenommen werden?

Das kann man so grundsätzlich nicht entscheiden. In der Weimarer Republik sagte zum Beispiel Gustav Stresemann, dass es gut sei, sich über Schulden gewissermaßen zum Teil der weltweiten Finanzordnung zu machen. Sie haben es in Ihrer Frage angedeutet; die Geldgeber im Ausland, also Staaten oder Banken, die einem Staat das Geld leihen, sind dann eben daran interessiert, den betreffenden Staat abzusichern. Zeitgleich gab es aber auch die Position, dass man sich nicht abhängig machen und auf andere verlassen darf. Der Staat sollte autonom entscheiden können und nicht von externen Institutionen, Banken, Staaten oder Politikern abhängen. In der Weimarer Republik hatte die Konfrontation dieser zwei Positionen in der Debatte eine politische Sprengkraft, die die Vorstellung gestärkt hat, der Weimarer Staat sei ein schwacher Staat, der eben nicht autonom im nationalen Sinne sei, sondern abhängig von externen Geldgebern.

Was ist denn das Besondere am Thema Staatsverschuldung in Deutschland?

Das Interessante ist, was vielleicht oft vergessen wird, dass wir zwei sogenannte Staatsbankrotte im 20. Jahrhundert in Deutschland erlebt haben. Einmal geschah das im Zuge der Hyperinflation um 1923, also in der Weimarer Republik. Damals wurden durch die inflationäre Geldentwertung letztlich Schulden getilgt, ohne dass die Gläubigerinnen und Gläubiger ihr Geld entsprechend wiedergesehen haben. Und danach wurde durch die Einführung der Rentenmark eine ganz neue Währungssituation geschaffen. Ähnlich war es nochmal 1948 im damals besetzten Westdeutschland, dem Schulden durch die Einführung einer neuen Währung erlassen wurden. Beide Male ging es für einen Teil der Bevölkerung mit der Erfahrung einher, dass man Einlagen verloren hatte; also, dass Verschuldung bedeutet, man verliert, was man bereitgestellt hat. Das ist so eine starke historische Erfahrung, die in Deutschland immer wieder angeführt wird. Interessanterweise wird aber weniger darüber gesprochen, dass gerade nach 1945 Deutschland gleichzeitig sehr viel positive Impulse verbunden mit dem Marshallplan und der Wiederaufbauhilfe erhalten hat, aus denen wieder Wachstum entstanden ist. Es hat sich eine stark negative oder kritische – auch zurecht kritische – Sicht auf die Staatsverschuldung heruasgebildet, die vielleicht in anderen Ländern so nicht existiert. Wobei man auch nicht vergessen darf, dass vor knapp zwanzig Jahren Deutschland als der sogenannte ›kranke Mann Europas‹ galt und im Zuge der Wiedervereinigung zuvor einen hohen Zuwachs der Staatsverschuldung erlebt hatte.

Wer zahlt denn in der Regel, »die Zeche« für die Staatsverschuldung, die aufgenommen wird?

Das ist historisch immer wieder im Wandel. Wenn es um nationale, also interne Verschuldung geht, dann ist das natürlich erst einmal etwas, was innerhalb der betreffenden Gesellschaft verhandelt wird. Hier wird oft von einer Verteilungsungerechtigkeit gesprochen; die steuerzahlenden Normalbürger müssen später mehr zurückzahlen als zum Beispiel die Zinsgewinner aus Beteiligungen an Staatsschulden. Es geht um eine soziale Ungleichheit zwischen reichen Kapitalgebern und der einfachen Bevölkerung. Dann gibt es eine Diskussion darum, ob es die spätere Generation ist, die am Ende »die Zeche« zahlt. Es geht darum, wenn wir uns heute Schulden leisten und investieren, dass es eben davon abhängt, ob es einen langfristigen Nutzen hat, von dem auch zukünftige Generationen noch profitieren. Der Umweltschutz wäre vielleicht so ein Beispiel, bei dem man sagt, dass auch zukünftige Generationen bezahlen, aber gleichzeitig Profiteure sind. Anders wäre es bei einer einmaligen Investition, also zum Beispiel der Bau eines riesigen Herrscherpalastes, der auf Pump finanziert wird und von dem dann nur der jeweilige Herrscher oder maximal noch seine gegenwärtigen Anhänger etwas haben und zukünftige Generationen eben nicht. Dann gibt es natürlich, wir haben es noch wenig angesprochen, jenseits der Beziehung zwischen Staat und Bevölkerung ein differenziertes Bankensystem, das sowohl von diesen Schuldströmen profitiert als auch unter Umständen viel Geld verliert. Es stellt die Zeche erstmal zur Verfügung, die es hinterher dann doch selber zahlen muss.

Inwiefern?

In der Eurokrise 2010 waren die großen Themen nicht nur ein möglicher griechischer Staatsbankrott oder das Ausscheiden aus der Eurozone, sondern auch, was das mit dem europäischen Bankensystem macht. Viele Banken wären, weil sie zum Beispiel griechische Staatspapiere gehalten und damit gehandelt haben, mit in die Krise gezogen worden.

Sie forschen ja auch in internationalen Netzwerken zum Thema. Was ist das wichtige oder interessante an dem internationalen Angang der Staatsverschuldung?

Es gibt sehr viele grundsätzliche Annahmen, die die wirtschaftswissenschaftliche Diskussion prägen und in den letzten Jahrzehnten auch Eingang in die Politik gefunden haben; zum Beispiel Vorstellungen darüber welche Schuldenquote ein Land noch haben darf, wenn es wirtschaftlich weiter bestehen und wachsen möchte. Die Schuldenquote ist die Beziehung zwischen dem Bruttoinlandsprodukt und der Staatsverschuldung. Wenn man sich die Diskussion international und auch historisch in längerer Perspektive anschaut, merkt man, dass man viel mehr darauf hingewiesen wird, was waren eigentlich die politischen Gründe dafür, dass etwas geklappt oder nicht geklappt hat? Wie verlässlich und vertrauenswürdig waren Regierungen oder diejenigen, die diese Schulden für Regierungen aufgenommen haben?

Es gibt gegenwärtig, das ist nicht ganz neu, immer wieder Debatten darüber, dass der Markt den Staat vor sich hertreiben kann und zu viel Einfluss gewinnt. Wer ist denn eigentlich dieser Markt?

Der Markt ist erstmal eine Konstruktion und eine Vorstellung, die darauf reagiert, dass das Gefüge an Akteuren und Institutionen, die die Staatsverschuldung oder die öffentliche Verschuldung prägen, immer undurchsichtiger geworden ist. Also es ist das Bankensystem, aber letztlich sind es auch wir alle, die wir über unsere Pensions-Fonds oder Sparfonds Teil dieser Verschuldungszusammenhänge geworden sind. Die Anreize, die uns dort hinführen und die von den Banken, Hedgefonds oder von Investmentfonds gesetzt werden, sind natürlich ein vielfältiges Gefüge; der Markt ist gewissermaßen unsere Bezeichnung für dieses Gefüge.

Wenn man sich die letzten ungefähr fünfzehn, zwanzig Jahre anschaut, gab es um die Finanzkrise von 2008 herum die Vorstellung, dass der Markt den Staat vor sich hertreibt und dass die Staaten gezwungen sind, sich zu verschulden, um Banken zu retten und dann bei den gleichen Banken wieder in der Kreide stehen. Gleichzeitig würden Staaten gezwungen, zum Beispiel im Inneren zu sparen, um Kriterien des Finanzmarktes und seiner Institutionen zu erfüllen. In der öffentlichen Diskussion spielten dann der Internationale Währungsfonds und die Weltbank als Akteure eine Rolle. Die Machtverhältnisse wurden 2008 also so gesehen, dass es eben der Markt ist, der den Staat zum Handeln zwingt.

Angesichts der Niedrigzinspolitik und der neuen Situation in den letzten Jahren hat sich das verändert. Denn viele Staaten und zumindest die deutsche Regierung haben im Moment keine großen Schwierigkeiten, Schulden aufzunehmen; sie wird auch nicht von außen zu einer Sparpolitik gezwungen. Ich finde es lehrreich, wie schnell sich das drehen kann.

Ich würde gerne nochmal mit den Perspektiven, die wir aus dem 17., 18. und vor allem dem 19. und 20. Jahrhundert haben, darauf schauen, was gerade bei uns passiert und was vielleicht die Unterschiede sind. Die Debatten um europäische Staatsanleihen werden uns noch eine Weile begleiten, auch wenn es den ersten Gipfel gab, bei dem man nach zähem Ringen zu einem Kompromiss kam. Was sind aus historischer Perspektive die Unterschiede und Gemeinsamkeiten dieser Form von Verschuldung?

Letztlich ist es natürlich für Europa eine sehr neue Erfahrung, dass man für etwas in Haftung tritt oder im Zweifel für Schulden oder Geldbedarf mit einsteht, der nicht im eigenen Land investiert und auch nicht im eigenen Land begründet wird. Die Frage, die sich damit stellt, kann man vielleicht mit einem Finanzausgleich innerhalb der Bundesrepublik vergleichen. Hier geht es ebenfalls öfter darum, inwiefern andere Bundesländer zum Beispiel für Finanzkrisen oder für Finanzbedarf in anderen Bundesländern einstehen. Es stellt sich die Frage, inwiefern wir uns auch eine europäische Gemeinschaft in dieser Form der Haftungsgemeinschaft und damit auch als politische Gemeinschaft vorstellen können.

Eine neue Entwicklung ist, dass Europa jetzt auch Steuern einführen möchte. Mit dem Paket für die Corona-Hilfen hat man sich beispielsweise drauf geeinigt, dass nächstes Jahr schon eine Plastiksteuer eingeführt werden soll. Ist das eine Grundlage für Staatsverschuldung oder Staatengemeinschaftsverschuldung?

Das glaube ich tatsächlich und es führt nochmal an den Anfang des Gesprächs zurück. Historisch gesehen war Staatsverschuldung in ihrer Legitimität immer daran gekoppelt, wie man später über die Effekte und Auswirkungen bestimmen kann und wie sich das Geld refinanziert. Steuern haben hier schon immer eine Rolle gespielt – auch für die Vorstellung von Staatlichkeit. Kann der Staat, der sich verschuldet, auch Steuern erheben, um das Geld zurückzuzahlen? Also hat er die Macht und die Vertrauenswürdigkeit, die ausreicht, um über Steuern oder andere Abgaben Schulden zurückzuzahlen oder zumindest die Zinszahlungen zu garantieren?

Vielleicht können Sie das nochmal für mich zusammenfassen: Was ist denn die neue Ebene daran, wenn die EU jetzt tatsächlich Staatsanleihen aufnimmt oder Anleihen auf dem Finanzmarkt anbietet und die dann wiederum an Mitgliedsstaaten rausgibt, ob nun als Kredit oder als Zuschuss? Was ist die neue Qualität?

Ein Element dieser neuen Qualität sind sicherlich die beteiligten Institutionen und Akteure.

Die Rolle der Europäischen Zentralbank (EZB) ist eine ganz wichtige. Sie ist ein Transmitter, der in den letzten Jahren immer mehr Handlungsmacht bekommen hat. Dort wird über die Verteilung, über Investitionen und den Handel von Geldern oder Anleihen entschieden. Aber viele haben den Eindruck, dass sie gar nicht wissen, was das für eine Institution ist, die da eine Art Regierungsfunktion ausübt oder zumindest über Kernfragen entscheidet, z.B. für wen welches Geld investiert wird. Diese technokratischen Strukturen sind immer wieder Thema in den Europadebatten; also was ist Europa eigentlich? Und was sind diese EU-Organe in Brüssel, die von irgendwelchen Experten betrieben werden?

Die EU-Kommission verkauft Anleihen und auch die Bundesrepublik Deutschland verkauft Anleihen. Wenn Sie als Bürgerin auf die Staatsverschuldung in Deutschland schauen, wo liegt für Sie der Unterschied?

Wir haben es eben schon angedeutet, man versteht sich bisher als Bürgerin eines Staates, obwohl wir eigentlich alle oder zumindest viele auch Bürgerinnen und Bürger Europas sind. Aber wir brauchen den Bezug zum Staat, und da denken wir mehrheitlich zunächst an den bundesdeutschen Staat. Wenn wir diese Diskussion über Wiederaufbau-Hilfe oder Hilfsfonds und die Staatsverschuldung führen, merken wir, dass es eben doch eine Herausforderung ist, sich als europäische Bürgerinnen oder europäische Bürger in der Form auch zu denken; also nicht nur als Wertegemeinschaft, sondern eben auch als ökonomische und politische Haftungsgemeinschaft. In der Debatte spielen auch nicht völlig zu Unrecht die unterschiedlichen nationalen Erfahrungen mit Staatsverschuldung eine wichtige Rolle, genauso wie die Vorstellung, es gäbe manche Länder, die stärker von solchen Sachen profitieren, und »wir« als Deutschland gehörten eben nicht dazu.

Diese Vorstellung zu haben: Wir sind Teil einer gemeinsamen Staatlichkeit in Europa, die ist aber nicht so einfach herzustellen. Wir sollten uns alle intensiver darüber Gedanken machen, ob wir uns so denken können, dass wir Solidarität oder Hilfe gegenüber dem sogenannten Ausland leisten können und wollen. Dazu müssen wir es nicht mehr als Ausland begreifen, sondern als Teil einer gemeinsamen Staatlichkeit denken. Aber das ist natürlich eine große politische Herausforderung.

Sie sagen Solidarität. Es gibt aber immer wieder auch Argumente dafür, dass es Deutschland nur helfen kann, wenn es für die wirtschaftliche Stabilität Europas garantiert.

Das ist ja auch das, was wir jetzt mindestens seit der Einführung des Euros erleben und seit 1945 erlebt haben, dass Europa für die Bundesrepublik und für viele andere Länder ein Garant des Friedens und auch in gewissen Sinne der Stabilität ist. Es ist wirklich schwer abzuschätzen, was zum Beispiel aus der Corona-Krise folgt. Ich würde mir jetzt überhaupt kein Urteil darüber erlauben, wie das alles ausgeht und wie groß die Herausforderungen noch werden. Der Profit, den die Bundesrepublik von einer stabilen, europäischen Gemeinschaft hat, ist sehr groß. Und grundsätzlich ist die Stabilisierung Europas sicherlich hilfreicher als eine egoistische Destabilisierungsdiskussion.

Das heißt, mit der Solidarität ist immer auch Eigennutz verbunden?

Ja, selbstverständlich. Die Bereitschaft zur Hilfe ist natürlich immer auch damit verbunden, wie man für sich selbst die Folgen abschätzt. Die Folgeabschätzung sollte aber eben Solidarität als Wert an sich auch nicht vergessen.

Das Thema der Staatsverschuldung in der Historie wirkt auf den ersten Blick ja etwas trocken. Was reizt Sie daran so?

Mich reizt es, die Gesellschaft hinter den Zahlen zu entdecken und ich finde es interessant, wie viel man über das Funktionieren von Gesellschaften und den Wandel von Vorstellungen über den Staat, über Vertrauen, über Nachhaltigkeit – das ist jetzt ein Begriff, den wir noch nicht erwähnt haben – lernt. Es geht darum was wir eigentlich für die Zukunft erwarten und wie wir uns eine bessere und gerechtere Gesellschaft unter Umständen vorstellen.

Wenn man sich mit diesem Thema beschäftigt, lernt man, was sich hinter den trockenen Diskussionen für eine Vielfältigkeit historischer Zusammenhängen entdecken lässt. Jeder und jede von uns ist irgendwie Teil der Geschichte, denn es geht nicht nur darum, dass Regierungen bei Banken Schulden machen, sondern dass wir Teil dieses Prozesses sind, indem wir Geld entweder selber anlegen oder in dem wir Steuern zahlen oder uns darüber aufregen, dass wir Steuern zahlen müssen!

Dann hake ich doch noch einmal nach: Was hat Nachhaltigkeit mit Staatsverschuldung zu tun?

Nachhaltigkeit heißt ja eigentlich: Was wird mit dem Geld, das wir auf Pump gewissermaßen nutzen, längerfristig gemacht und wie nachhaltig, also wie wirksam und dauerhaft sind die Investitionen, die wir damit tätigen? Lange ging es bei ökonomischer Nachhaltigkeit darum, ob sie das Wachstum fördert. Wird die Wirtschaft dadurch größer und produktiver und damit auch stabiler? Das war immer die Kerndiskussion und seit einiger Zeit haben wir natürlich andere Vorstellungen von Nachhaltigkeit. Es geht zum Beispiel um eine geschlechtergerechte oder ethische Nachhaltigkeit. Wir entwickeln eine global gerechte Vorstellung davon, was Staatsverschuldung leisten soll. In der Diskussion um die Green Bonds stellt sich beispielsweise auch die Frage der ökologischen Nachhaltigkeit. Macht es also Sinn, auf Basis von Verschuldung, Maßnahmen oder Instrumentarien zu finanzieren, die dann nachhaltig dazu beitragen, zum Beispiel den Klimawandel einzuhegen oder bestimmte Projekte zu fördern, die dem zuträglich sind?

Das ist eigentlich immer schon eine Kernfrage von Staatsverschuldung: Was macht sie für uns in der Zukunft? Wer sind die Profiteure? Und wer sind diejenigen, die dann »die Zeche zahlen«, ohne an den nachhaltigen Effekten zu partizipieren?

Das Spannende an der Staatsverschuldung ist also immer der Blick in die Zukunft?

Genau, und zwar in die gesellschaftliche Zukunft, nicht nur die ökonomische.


Das war unser History and Politics Podcast mit Stefanie Middendorf zur historischen und gesellschaftlichen Bedeutung von Staatsverschuldung. Im kommenden Jahr erscheint übrigens von Stefanie Middendorf das Buch »Ermächtigungen. Staatstechniken des Reichsministeriums der Finanzen seit 1919«, in dem sie sich mit der Geschichte deutscher Finanzpolitik seit dem Ersten Weltkrieg beschäftigt.

Zudem wird in diesem Herbst ein von ihr mitgeschriebener Band über die Globalgeschichte der Staatsverschuldung veröffentlicht, unter dem Titel »A World of Public Debts «.

Alles weitere zur Arbeit des Bereich Geschichte und Politik der Körber-Stiftung finden Sie auf unserer Stiftungswebsite. Dort gibt es natürlich auch alle Folgen unseres History and Politics Podcasts. Das war´s für heute, ich danke Ihnen für´s Zuhören und hoffe, dass Sie auch beim nächsten Mal wieder dabei sind, wenn wir fragen, wie die Geschichte unsere Gegenwart prägt.

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